بودجه ريزي عملياتي؛از تئوری تا عمل 2
روشهاي بودجه ريزي
از نظر تكنيك تهيه و تنظيم بودجه برحسب هدفها وانتظاراتي كه در طي دوران متمادي سپري كرده است سير تحولي گوناگون داشته است كه به ترتيب اين مراحل تكامل، كه به روشهاي بودجه ريزي موسوم است، ذكرمي شوند.
-1بودجه متداول (سنتي)
دربودجه ريزي متداول هدفها و تاكيدات صرفاً به ابزار مالي و حسابداري دريافتها و پرداختهاي بخش دولتي استوار است و توزيع اعتبارات منحصراً معطوف به «دستگاه – مواد هزينه» منتهي ميگردد و نقش مجلس و پارلمان نيز در بررسي بودجه فقط متوجه حفظ و كنترل مخارج دولت در چهارچوب اعتبارات مصوب مي باشد كه هيچ هزينه اي از اعتبارات مصوب تجاوز ننموده باشد و هر هزينه اي درمحل و مواد خود به مصرف رسيده باشد. در سيستم بودجه ريزي متداول با ملاحظه ارقام و اطلاعات مندرج در سند بودجه تشخيص اينكه دولت چه اعمالي را انجام ميدهد و درقبال پولي كه خرج ميشود چه نتايجي را بدست آورد نشان داده نمي شود و از اينرو مبناي صحيحي براي مديريت موثر در دستگاههاي اجرايي به حساب نمي آمد زيرا طبقه بندي مخارج دولت وبررسي آن برحسب مواد هزينه و دستگاههاي اجرايي نماينگر اهداف اقتصادي دولت ازمحل اين مخارج و يا نوع فعاليتهاي دولت در رابطه با عواملي كه به عنوان هزينه بكار گرفته شده است نست با افزايش روز افزون وظايف دولتها و نقش دولتها دراموراقتصادي و اجتماعي جامعه بودجه ريزي متداول بتدريج اهميت خود را از دست داده است و كاربردي ندارد . در ايران تا سال 1343 بودجه به صورت بودجه ريزي سنتي تهيه و تقديم مجلس ميشد و درآن بودجه، صرفاً نام دستگاه و مواد هزينه به تصويب ميرسيد. مانند وزارت عاليه، وزارت ماليه، وزارت معارف و غيره(فرزیب،1380،ص431).
2- بودجه ريزي افزايشي
اين روش با شيوه تغييرات جزئي در تصميم گيري انطباق دارد طبق اين روش ، براي تصميم گيري جديد، به تصميمهايي كه قبلاً در زمينه مورد نظر گرفته شده مراجعه مي كند و باتوجه به نيازهاي موجود، تغييراتي جزئي درآنها بوجود مي آورد. در بودجه ريزي افزايشي براي اجتناب از مشكلات ناشي از كار عظيم و پردردسر بودجه نويسي سالانه ابداع شده است . با اين كار هر سال مجدداً از اول اقدام به كار پيچيده بودجه نويسي نميشود. بلكه بودجه ريزان، با قبول بودجه سال گذشته توجهشان را روي تغييرات افزايشي متمركز مي كنند. دراين شيوه، بودجه سال گذشته به عنوان پايه اي براي مصارف جاري فرض شده و يك افزايش سالانه براي آن در نظر گرفته ميشود كه بستگي به روند تغييرات قيمتها، تغيير حجم عمليات موجود و تقبل وظايف جديد از طرف دولت و عواملي از اين قبيل دارد. براي مطالعه مفصل اين روش به كتاب بودجه ريزي دولتي درايران تاليف عليرضا فرزيب مراجعه نمائيد.
3- بودجه برنامه اي
بودجه برنامه اي است كه درآن اعتبارات برحسب وظايف ، برنامه ها و فعاليتهاي كه سازمان دولتي درسال مالي اجراي بودجه براي نيل به اهداف خود بايد انجام دهد، پيش بيني شده باشد. به عبارت ديگر ، در بودجه برنامه اي مشخص ميشود كه دولت و دستگاههاي دولتي درسال اجراي بودجه اولاً داراي چه اهداف، وظايف و مقاصد مصوب مي باشند ، ثانياً براي نيل به اهداف و مقاصد مذكور ، بايد كدام برنامه ها، عمليات ، وفعاليتها را با چه ميزان اعتبارات انجام دهد.
)درمورد بودجه برنامه اي مي گويد: prof Burkead پروفسور بركهد(
«اگر بخواهيم دردنياي فعلي بودجه را ابزار و وسيله كار مديران بدانيم بايد در تقسيم بندي مخارج هدف و غايت خرج را رعايت كنيم».
در بودجه برنامه اي نيز، مانند بودجه متداول ، از طبقه بندي اعتبارات برحسب فصول و مواد هزينه استفاده ميشود . با اين تفاوت كه در بودجه متداول ،كل اعتبارات هر سازمان دولتي درفصول و مواد هزينه مختلف پيش بيني ميشود، درصورتي كه در بودجه برنامه اي، اعتبارات هريك از برنامه ها و فعاليتها وطرحهاي سازمان دولتي در قالب فصول و مواد هزينه پيش بيني ميگردد.
لازم به توضيح است كه در بودجه برنامه اي برخي از كشورها، فقط برنامه ها به فصول و مواد هزينه تقسيم مي شوند، درحالي كه در برخي ديگر از كشورها، فعاليتها و طرحها نيز به صورت فصول و مواد هزينه پيش بيني ميگردند .آنچه مسلم است آن است كه در نظام حسابداري دولتي كشورهايي كه از روش بودجه ريزي برنامه اي استفاده مي نمايند، طبقه بنديهاي بودجه مذكور عيناً بايد درحسابهاي دولتي منعكس گردند. بنابراين هزينه هاي هر وزارتخانه يا موسسه دولتي نيز بايد ،اولاً به تفكيك برنامه ها و فعاليتها و طرحهاي مورد اجرا درآن سازمان و ثانياً در داخل طبقه بنديهاي مذكور، به تفكيك فصول و مواد هزينه نشان د اده شوند(فرج وند،1380،ص203).
4- بودجه ريزي برمبناي صفر
طبق معمول درفرآيند تهيه بودجه هزينه هاي سال پيش كه به مصرف رسيده به عنوان يك نقطه آغار به حساب مي آيد. كار افرادي كه بودجه جديد را مي نويسند يا تهيه مي كنند اين است كه چه اقلامي ازبودجه را بايد حذف كرد و چه فعاليتهايي (وبر همان اساس چه اقلامي ) را بايد اضافه نمود. يك چنين كاري باعث مي شود كه مديريت براي ادامه ندادن نوع خاصي از كار تعصب ويژه اي به خرج دهد(به ويژه زماني كه به سبب تغييرات محيطي يا تغيير كه در هدفهاي سازمان رخ داده مساله مفيد بودن آن قلم فعاليت ،ديگر مطرح نيست).
بودجه بندي برمنباي صفر (ZBB) سعي دارد كه اين نقيصه رابرطرف كند .ZBB توجيه مجدد هرفعاليت از مبناي صفر است و براي هر فعاليت يا برنامه بايد توجيهي وجود داشته باشد كه آيا لازم است يا نه؟ دربودجه برمبناي صفر هزينه ها به جاي اين كه برمبناي سطح جاري محاسبه شوند، از صفر شروع ميشوند. با چنين بودجه اي براي هر ريالي كه مصرف ميشود بايد توجيه منطقي داشته باشد.
پيتر پير (Peter Phyrr) بودجه بندي برمبناي صفر را چنين توصيف كرده است:
«يك برنامه عملياتي و فرآيند بودجه اي است كه هر مدير را ملزم مي كند كه به نحوي كامل، مشروح ومستدل درخواست بودجه خود را از پايه صفر (زيرا مبناي صفر است) توجيه كند و مسوول اثبات اين امر باشد كه چرا بايد هر مبلغ را به مصرف برساند».
بودجه بندي بر مبناي صفر درمقايسه با بودجه سنتي ، داراي مزايايي به شرح ذيل است: الف) اين بودجه درباره اين كه آيا فعاليتها بايد ادامه يابند يا متوقف شوند، توجيه بيشتري دارد.
ب) اشتراك مساعي تمام كساني را كه با بودجه ارتباط دارند، مجاز مي داند.
ج) ازآنجايي كه هريك از شقوق مختلف بايد به طور كمي محاسبه شده ، معيارهاي لازم براي مقايسه وجود دارند و لذا، ارزيابي آنها روشن وخالي از ابهام است.
د) فعاليتهايي كه اولويت پايين دارند، با اطمينان خاطر حذف ميشوند.
در ظاهر ، بودجه بندي برمبناي صفر باعث ميشود كه بتوان اولويتهاي بودجه را به شيوهاي بهتر تعيين كرد و كارآيي سازمان را بالا برد، ولي واقعيت اين است كه چنين كاري باعث ميشود تا مقدار بيشتري كارهاي دفتري انجام شود واحتمالاً روحيه افراد و مديراني كه بايد براي اقلام هزينه هاي پيشنهادي دلايل موجهي ارائه نمايند تضعيف گردد (كه در نتيجه موجوديت برخي از اقلام هزينه ها به زير سوال خواهد رفت) . به همين دليل است كه در زمان كنوني نسبت به سال هاي پيشين از بودجه بندي برمبناي صفر كمتر استفاده ميشود(فرج وند،1380،ص205).
-5 نظام طرح ريزي – برنامه ريزي – بودجه بندي
روشي كه درجهت تكميل بودجه برنامه اي اخيراً در بسياري از كشورها معمول شد، نظام طرح ريزي- برنامه ريزي – بودجه نويسي است. اين اصطلاح درسال 1960 توسط وزارت دفاع ايلات متحده آمريكاي شمالي مورد استفاده قرار گرفت و بعداً با شرايط متفاوتي به دستگاههاي ديگر دولتي راه يافت.
با استفاده از نظام PPBS مي توان برنامه ريزي – طرح ريزي وبودجه نويسي – اطلاعات مديريت – كنترل مديريت وارزشيابي برنامه اي را به هم مرتبط ساخت و درعين حال نسبت به تجزيه وتحليل سيستماتيك هر يك از عناصر تاكيد كرد(فرج وند،1380،ص206).
دراين نظام، بيش از آنكه به بودجه ريزي داده ها مطرح باشد بودجه ريزي ستاده ها (Outputs) مطرح است. در اين نظام ، محور اصلي بحث عبارت از هدفها و نتايج نهايي عمليات دولت و امكان نيل به اين هدفها از طريق عمليات مختلف و مقايسه اين عمليات و انتخاب بهترين، ارزانترين ، سريع ترين و مناسب ترين آنها مي باشد. نكته مهم اين است كه اين مجموعه را بايد يك نظام تلقي نمود نه روش و فن خاص، نظامي كه شامل مبناي تصميم گيري مناسب ومعقول درمرحله سياست سازي و اعلام خط مشي طراحي برنامه هاي اجرايي و تخصيص منابع محدود ميان نيازهاي نامحدود بوده و برقراري ارتباط مداوم بين اين عوامل را فراهم مي سازد به اين ترتيب هريك از اجزاء نظام از لحاظ نيل به هدفهاي تعيين شده در ارتباط با جزء ديگر نقشي دارد.